根据美国宪法，参、众两院的立法权是平等的，不存在上、下之分。除征税及拨款预算案须由众议院提出外，两院都可以独立提出各自的议案，然后提交给对方审议。如果参众两院对某议案存有分歧，可以通过参众两院协商会议（Conference)来协商解决，以求得一致。

    比如对目前的医改法案，去年11月、12月众、参两院各通过了一个版本。两院民主党人原计划通过上述的“协商会议程序”达成统一文本提交总统签署,但今年1月民主党人在马萨诸塞州参议员补选中失利,导致民主党失去参议院“绝对多数”地位,无法阻止共和党阻碍医改法案在参议院的通过。那么为了通过新的医改法案，众议院选择先全盘接受参议院的版本，同时，利用“预算协调程序(budget reconciliation process)”起草一份“预算协调”议案,将其对参议院法案的各种修改意见打包写进该议案,并分别提交参众两院投票表决。

    医改法案的目标宏大：扩大医疗保险覆盖面、降低医疗成本、提高税收、增加政府收入、提高医疗资本效率。如果奥巴马能在美国建立全民医疗保障制度的问题上有所作为，那他将会取得历史性的成功，不仅能够为下一届总统竞选奠定坚实基础，甚至或许还可以像林肯解放黑人一样，在历史上留下自己的名字。但是医改将使美国拥有医疗保险的人增加3600万，国家将要在未来十年内花费1070亿美元。这么庞大的支出从哪里来？同时为了强行通过医改法案而造成的党派分裂极其严重，以众院投票结果为例，所有共和党议员投票反对，一项重要法案在没有获得一张共和党支持票的情况下通过，在美国历史上开创先例。这些都是奥巴马以后不得不面对的问题。借用丘吉尔的一句话，“This is not the end. It is not even the beginning of the end. But it is, perhaps, the end of the beginning.”——这不是结束，甚至不是结束的开始，而仅仅是开始的结束。

（编辑部综合整理）