纽约州的“烟草21法案”

2013年11月19日，纽约市长 Michael Bloomberg签署“烟草21法案”，规定购买烟草者的最低年龄不应小于21岁，这一法案成为美国主要城市中最为严格的限制购买年龄的烟草销售法案。

从2014年5月开始，在纽约州，出售烟草制品和电子烟给不满21岁的购买者将被视为非法。需要强调的是：该法案决定将违规行为视为犯罪行为，违规零售商将承担民事罚款。

美国食品和药物管理局（FDA）颁布的法规设定全国最低烟草销售年龄为18岁，但允许各州和地方设置最低购买烟草年龄高于18岁。

2013年，马萨诸塞州的7个城镇和夏威夷采纳了购买烟草最低年龄不低于21岁的法案。新泽西州、纽约州和犹他州以及越来越多的社区也已经引入了类似的法案。

购买烟草年龄不低于21岁法案（简称“烟草21法案”）的进一步实施为公共卫生法提供了一个重要的机会，以减少“吸烟”——这一美国所面临的人口健康问题中最重要的风险之一。

“饮酒21法案”的成功经验

三十年前，类似烟草21法案”的策略已被证明成功地遏制了饮酒的年轻人数量及其导致的社会危害。

1984年，美国国会在全国范围内推行了最低饮酒年龄不低于21岁的法案（简称“饮酒21法案”），并配套实施了“联邦公路援助法”。根据规定，如果哪个州不实行最低饮酒年龄法，联邦政府就将削减对它的公路拨款。

经过联邦政府的强力推行，“饮酒21法案”被美国社会广泛接受，且取得了一定的成效。三十年过去了，“饮酒21法案”被认为减少了年轻人的酒类消费、醉酒驾车和机动车辆事故的发生，经受住了时间的考验，抵挡了异议。这一成功的经验，让那些拥护“烟草21法案”的人们看到了希望。

一项法案的成功推行，不仅仅需要良好的意愿，更需要强有力的支持和配套措施。很显然，“饮酒21法案”为“烟草21法案”的推行和实施树立了良好的榜样。

“烟草21法案”的反对意见

和每一项新法案推行之初所遇到的困难一样，“烟草21法案”也遭到了很多反对意见。

其中，最主要的一种观点，认为这是一种“家长式”的国家行为，涉嫌干涉年轻人自主决定的权利。反对者认为：如果年轻人到了能够可以投票及应征入伍的年龄（18岁），就可以为自己做决定要不要去购买烟草，而不论是否影响到自己的健康。

也有一些人对限制年轻人购买年龄的有效性持怀疑态度，他们认为这些年轻人可以有很多方式来规避这一限制。在他们看来，年轻人可以通过请周围其他符合购买年龄的人帮忙购买，或者在其他对购买烟草或酒精限制不严格的地区购买，或者通过年龄超过21岁的朋友购买等方式，成功获取到他们这个年龄本不应该买到的商品——烟草。如此一来，这个规定就变得形同虚设。

的确，这样的法案，是“防君子防不了小人”，如果有人非要违背这些规则，总能想出实现自己目标的方法。但这些人毕竟是少数甚至极少数，这样一个法案的存在，有望在相当大的程度上来倡导健康的生活方式，让年轻人远离烟草的危害。

最后，批评者还担心小企业的成本，认为这一法案的推出将使得小型烟草企业的日子更加难过。显然，明知道吸烟有害健康，还坚持要生产和出售烟草，这本身就值得商榷。在关乎民众健康的要义上，不能因为担心小企业的效益问题，就放任自流。对于政府来说，不作为就相当于纵容，因此，这个担心不应该成为反对的理由。

马萨诸塞州的成功先例

和“饮酒21法案”不同的是，虽然“烟草21法案”还刚刚起步，无法提供太多关于其有效性和严谨性的证据，但它也并不是完全乏善可陈。

以马萨诸塞州为例，其在2005年开始实施“烟草21法案”，是全国第一个采取类似法规的地区。

在完全实施该项措施之前，根据青少年危险行为监测系统提供的数据，该地高中生的吸烟率为12.9%，而周边城镇高中生的吸烟率为 14.9%。

到了2010年，马萨诸塞州青少年的吸烟率下降了近一半，约为6.7%；而周边地区的吸烟率则只降至12.4%。该地区吸烟率跌幅百分比约是其周边的三倍！

这一结果，与担心年轻人会简单地去周围城镇购买烟草的假说相矛盾，在一定程度上否定了这种质疑。

流行病学研究的结论：未成年时已成瘾

当然，任何关乎民众健康方面的法律的推出，不能仅仅是出于政府的一厢情愿，还要有科学的依据来支持。值得自豪的是，“烟草21法案”最令人信服的理由不是来自经验，而是来自相关的科学研究。

根据吸烟成瘾的流行病学研究显示，成年吸烟者中，有80%在20岁之前就已经达到每天吸烟上瘾的程度；而90%的成年吸烟者在购买香烟后会分发给年龄小于21岁的未成年人。

提高最低购买烟草的年龄到21岁可能大幅度提高购买的限制条件，从根本上消除未成年人从其他地方的高中学生那里购买烟草的可能。因此，该法案解决了为什么现有的年龄限制没有成功清除吸烟儿童的问题。

保护未成年人：增加烟草购买成本

当然，即便如此，跨管辖区购买烟草制品的可能依然存在，毕竟开始实施“烟草21法案”的地区还是少数，流动度高的人可以轻而易举地定期跨管辖区域进行购买。但“烟草21法案”主要保护的是未成年人，这一人群并不是高度流动的人群，于是这一担心稍稍得到缓解。

立法者认为，虽然那些已经对烟草制品上瘾的购买者，可能有足够的动力去跨地区购买，但这将增加获得烟草产品的交易成本，可能会降低规律吸烟者的日常消耗量，并使其劝阻他人不要开始吸烟。

保护年轻的青少年是一个重要目标，但常常被忽视的事实是，31%的吸烟者在成年早期已逐渐发展为每日吸烟。在“烟草21法案”的监督下，实际的烟草使用成本会逐渐增加，从微不足道的成本转变为较大的成本。

神经科学的进化观点：青少年更容易成瘾

在如何保护青少年远离烟草上，来自神经科学的进化观点认为，进一步设立青少年使用烟草产品的障碍是十分重要的，因为青少年大脑对尼古丁上瘾的易感性会被提高。

神经科学研究者拿烟草做试验，他们发现，在没有上瘾之前，吸烟者经历了这样一个过程——首先是“想要”，然后是“渴求”，最后是“离不开”尼古丁。一旦他们达到了“离不开”的转折点，就很难戒除。

研究表明，与成年人相比，青少年能够以更低的摄入水平产生对尼古丁的依赖，且速度非常快；他们正处于大脑结构和功能发生改变的时期，这一阶段使他们更容易对尼古丁或其他物质上瘾，并且经历很长时间；而且，与成年人相比，他们对尼古丁替代疗法的反应较差；此外，青少年的冲动和冒险精神，也导致他们低估了使用烟草产品的潜在后果。这些倾向，使年轻人处于上瘾的高风险状态。

就像一棵小树苗在成长的过程中需要修剪枝杈一样，对于年轻的青少年，在他们还没有能力自我约束、远离危害之前，进行适当的束缚，设置更多的障碍从而使他们远离烟草，还是非常必要的。而这，也是对那些反对“家长式”干预自由选择的一个强烈反击。

可能遇到的障碍及解决方案

任何与新规定相关的负担都应慎重考虑，但“烟草21法案”不会强征较多的新的税务执行费用。FDA已经要求烟草零售商检查任何寻求购买烟草产品年龄看起来小于21岁的购买者。便利店等店铺出售酒精类饮料也已经执行最低年龄21岁方可购买。烟草零售商和生产商担心“烟草21法案”将意味着损失销售收入。最后，在一定程度上，政府的执法成本与罚款产生的税收相抵消。

成功实施“烟草21法案”存在着很多障碍，其中之一就来自零售商不能完全遵守这项规定。购买烟草年龄不低于18岁的标准已经发生变化，干预促进对购买烟草标准的执行已经获得了成功。有些零售商可能更不愿意遵守该法律，特别是在经济困难时期，因为法案进一步削弱了本来就已经减少的销售收入，并且这些零售商缺乏对明确保护儿童的法律道德力量的认知。

接下来，FDA还向国会提交一份关于提高最低烟草销售年龄对公共健康影响的报告，可能很快推动“烟草21法案”进入联邦日程。在此期间，进一步声明和地方政策决策者能够帮助收集有效数据，这些数据能够有助于决定这个政策是否受到全国范围的认可，还能预见法案实施中的问题。

最近的一项盖洛普民意调查显示，近90%的美国成年吸烟者表示，如果他们可以有重新选择的机会，就不会再选择吸烟。帮助今天的青少年避免因吸烟而产生遗憾需要一个全面的战略，其中包括强大的供应方的干预措施。

《新英格兰医学杂志》在2014年刊登了文章，介绍这一法案的推行过程，第一作者为哈佛大学医学院儿科系和麻省总医院儿科的Jonathan P. Winickoff博士，经过上述的分析和总结，作者认为“烟草21法案”符合逻辑。

(作者：卢振东、贾玉华)

参考文献：《New England Journal of Medicine》2014.23;370:295-297