面对非传染性疾病给全球带来日益沉重负担的现状，且随着人们对“通过干预措施可校正吸烟、酗酒、缺乏锻炼及不健康饮食四大健康危险因素”的逐步认识，2011年9月，联合国召开了预防和控制非传染性疾病的高端会议。会议强调了食品政策的重要性，并指出成员国应积极推动多部门协作的、具有成本效益的、面向全民的干预措施，以减少不健康饮食带来的危害。
食品政策促进健康饮食
科学研究表明，那些能有力促进人们对水果、蔬菜、全谷物、坚果和鱼的食用并减少对动物脂肪、反式脂肪、钠摄入的食品政策可防止数以百万人过早死亡。WHO推行的减少饮食中盐的摄入、尽量用多不饱和脂肪食品来替代反式脂肪食品的食品策略，是预防和控制非传染性疾病行之有效的措施。这些干预措施不仅极具成本效益，实施起来比较方便、费用低而且文化上可以接受。作为联合国会议筹备会的部长级会议肯定了WHO在饮食、体育锻炼和健康的全球战略中的首要地位。世界银行、经济合作与发展组织和非传染性疾病（NCD）联盟也推荐通过食品政策来促进全球健康饮食。
自2004年WHO全球战略启动以来，各国政府开始纷纷出台食品政策来激励健康饮食，并取得了显著成绩，包括调整食物成分含量、规定学校食品营养标准、制作营养标签、限制儿童食品市场营销、采取定期给儿童分发水果蔬菜行动促进水果和蔬菜消费、出台食品税等等。一些食品公司自愿对相关事宜做出承诺和保证。
尽管如此，食品政策要想充分发挥其潜力来实现健康饮食的普及仍任重而道远。食品政策在发展的过程中虽然经历了政治、经济种种层面的风雨，但促进健康饮食的食品政策发展仍要继续。这不仅取决于非传染性疾病所带来的负担、影响因素、政策执行有效性和成本效益，更主要的是源于现代食品经济的本质。要理解这一点，我们需要研究作为全球经济发展不可分割的一部分，我们的食品体制究竟经历了怎样的变化。
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市场主导地位的改变
20世纪80年代以来，支撑全球食品体制的战略发生了巨大的变化。同时，肥胖和非传染性疾病发生率也在上升。在发生转变之前，国家主导着市场，政府采取多种干预措施来控制和调整农产品供求。例如，欧洲和美国采用了补贴和价格支持；发展中国家采用低食品价格和土地税政策。20世界90年代初，受“全球化”大环境影响，国家逐渐取消对市场的干预，允许私人经商，使得开放的市场得到蓬勃发展。市场的转变至少在理论上促进了经济增长，同时也改善了社会福利。
这种发展战略的转变，对全球范围内的食品供应链产生了巨大的影响。农民倍受鼓励，直接向私营贸易商供货，进入较大市场，获得更高的收入。市场主动权逐渐转移给食品加工商、制造商，尤其是膳食供应商将农场品引入市场。供应链行业间的协调也变得更加紧密，企业对农场品价格的控制能力得到了加强并能将农产品加工为高度差异化的产品，以更好刺激消费者的购买欲。为了促进消费，公司也出台了激励政策，不仅仅是为了满足需求，更是为了通过产品创新和营销来调动和创造消费。
总体而言，市场的改变对消费产生了巨大影响。在以往的市场模式中，国家通过对农业生产和市场干预促进消费。相比之下，目前的市场模式，是一个较为灵活的、全球高效的食品体系，能更有效满足食品需求，就生产环节而言，消费者比农民更有影响力。这种市场形势的转变赋予消费者巨大的责任；大家期望消费者不仅能购买更多的食品，创造更多利润，而且能选择正确饮食，从而改善社会福利。消费者成为现代食品体系驾驭者，消费模式则成了发展的驱动程序。
这不仅要求新的食品供应链能够提供多样的、可承担的健康饮食，而且能够引导消费者在选择食物时优先考虑健康饮食。但呈上升趋势的肥胖和非传染性疾病发生率表明，情况并非如此。此外，制造商创造和刺激消费的能力或者没被考虑或者被低估了。当消费者被鼓励增加消费时，他们并没有接受到健康消费的理念指导。
农业和食品安全相似之处
位于食品供应链始端的农业生产者也面临上述类似的问题。 市场运作被期待能取代国家干预，为生产者提供更好的贸易市场。但是，正如世界银行所指出的，现实并未如预期般理想。总体而言，政府对农业和农业政策方面的投资不足。许多农业生产者，尤其是小农户，在新的竞争环境中挣扎。农民仍面临巨大挑战，特别是目前的价格波动。可幸的是，政府也正在制定能帮助他们在现代食品经济中发挥更好作用的政策，例如完善市场信息体系。农业生产者不会为此遭到指责，相反这被视为一种体系上的问题，需要一个结构性的调整。这同样适用于消费者，在缺乏地方政策和政府机制做保障的情况下，在现代食品经济中赋予他们如此重大责任是没有任何成效的。
以上两种情况的基本错误在于缺乏相关基础设施建设的投入，从而不能确保现代化食品经济满足社会福利和经济增长。巴西已经尝试着在同一时间为生产者和消费者建立更好的基础设施。2001年〜2002年度，巴西推出“零饥饿计划”，旨在改善社会福利和促进经济增长。当时的想法是：增加食品需求，既能为消费者减少食品不安全性又能为家庭农民增加收益。这意味着，食品生产和消费在政策和国家体制层面同等重要。例如，Bolsa Familia（家庭补助金）向贫困家庭提供现金，以保证家庭食品的安全性并创造更多食品需求，而那些食品购买渠道则将家庭农场购得的食品销售给对食品安全较敏感的消费者。这些项目中的跨部门合作不仅是一个好的主意，更是社会和经济具体实践的产物。
该方案的实施，使得儿童营养不良患病率从1996年的13.5%降至2006年〜2007年的6.8%。而这措施均是在食品缺乏安全和消费不足的情况下进行的。与其他国家一样，巴西今天的主要问题是过度消费和肥胖，而对于食品市场而言，抑制消费要比刺激消费难得多。但巴西的行动告知了人们该如何应对这种转变。2009年，巴西通过一项法律，全国学校午餐预算中的30%用于购买直接从家庭农场中购得的食品。该法律的主要目的是为农民提供更多的市场，同时为学生提供更好的营养，包括营养师为学生制定菜单和营养标准。为此，基础建设项目的重点是增加食品需求，而营养成分则负责决定这种需求的内容，并将这些需求的内容反馈给食品供应链。
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如何制定食品政策
健康食品政策应被视为现代食品经济重要的组成部分。地区、国家和全球经济的管理者应在经济体制转换过程中起带头作用。他们应该首先要求健康机构与食品机构通力协助制定食品政策以鼓励健康饮食。
新的食品政策应包括三大转变目标：消费者、消费食品环境、食品体系。因消费者在现代食品体系中处于主导地位，他们需要接受食品生产和运作相关教育，掌握理性选择食品的技能。
然而，因为并非所有的消费者都能接受教育，所以也需要制定针对相关食品消费环境的政策，应着眼于减少公司为鼓励消费者过多消费那些本应少吃的垃圾食品的激励行为，并通过政策促进食品公司改善食品成分、规范食品价格、限制市场营销和推广，特别是针对孩子的产品。
由于食品公司不仅受消费者的影响，而且也受供应商的影响，食品政策应该针对食品供应链进行制定。如果在食品链上游进行激励，可能在下游消费人群中产生较大的影响并产生较高的成本效益。这些政策的目的应该是促进健康食品的生产。巴西的情况已经表明，支持农民和消费者直接关系可替代性基础设施发展。
目前许多政策已被推荐或实施，这些政策很可能不仅促进了人类健康，也带来了经济利益，因为它们纠正了现代食品体系中的许多问题。但现状也表明，实施一个或两个方案是不可能有效改善现代食品经济体系的，转换整个食品经济需实施多种措施或方案。经济的发展也刺激着政府采取相关食品政策。健康饮食食品政策，为政府创造了从负担累累的食品经济转变为真正的21世纪现代化食品经济的机会，并提供了使其成为主导的政治机会，这将需要额外的投入，但同时也将带来经济增长和人类健康。
（作者：钱宇，沈颖）
参考文献：《British Medical Journal》 2012;344:e2801