中国21世纪的“一带一路”计划是什么？这一计划与中国在全球卫生领域的角色有何关联？中国主要的全球卫生活动[如应对埃博拉、海外发展援助（overseas development assistance，ODA）和卫生发展援助（development assistance for health，DAH）]与该计划有何关联？这对全球健康有何影响？通过对定量和定性数据的分析，研究人员讨论了快速发展的“一带一路”计划和相关的全球卫生活动。

中国的“一带一路”计划

2013年，中国发起“一带一路”计划，将中国与亚洲、非洲、欧洲连接起来。从历史上看，丝绸之路是一个古老的路线网络，它促进了艺术、文化、宗教、知识、医药等领域的贸易和流动，促进了人与人、国与国之间的关系。中国21世纪的“一带一路”计划主要是一个区域经济一体化计划，覆盖了65个国家，人口占世界的70%，国内生产总值（gross domestic product，GDP）占全球的30%，能源储备占全球的75%。丝绸之路有两条路线。丝绸之路经济带是连接中国与中亚、西亚、中东、东欧及中欧国家的一系列陆上经济走廊。21世纪海上丝绸之路将穿越南海、印度洋和地中海，覆盖东南亚和南亚，延伸至撒哈拉以南非洲。陆路和海路最终将中国与欧洲连接在一起，中间穿过亚洲和非洲。

虽然“一带一路”计划主要是经济层面的，但健康层面也是重要的。中国国家卫生和计划生育委员会制定了促进丝绸之路健康发展、保障健康安全的三年（2015年～2017年）战略规划。2017年8月，中国举办“一带一路”高级别会议，推动卫生合作。30多名来自多国卫生机构的卫生部长和高级代表通过了《北京公报》。中国与丝绸之路周边国家和机构（如联合国艾滋病规划署、全球基金、全球疫苗与免疫联盟等）签署了17项双边备忘录。这些协议涉及许多领域，如卫生安全、妇幼卫生、卫生政策、卫生系统、医院管理、人力资源、医学研究和传统医学。中国政府计划在推进联合国2030年可持续发展目标这一更大目标下，启动公共卫生、政策研究、医院联盟和卫生产业四大网络，促进持续交流，寻求合作机会。

埃博拉和流行病

从2012年到2014年，中国对西非埃博拉疫情做出了前所未有的反应。埃博拉病毒感染超过28600人，造成11000多人死亡，并引发了中国有史以来规模最大的海外突发卫生事件应急措施。在世界卫生组织宣布埃博拉为国际关注的突发公共卫生事件几天后，中国国务院动员了23个部委，派遣了一支中国团队前往西非。为此，中国动员了军队医疗干部和中国疾病预防控制中心（Center for Disease Control and Prevention，CDC）。共有1200名中国工作人员被派往西非，其中包括医生、公共卫生专家和军医。中国在塞拉利昂开设了容纳100个床位的治疗机构，并建立了3个实地示范点。中国医疗卫生专业人员提供免费治疗，通过密集的管理和培训，实现了工作人员之间的零感染。2015年3月，中国建成生物安全三级实验室，所有建筑材料仅用87天就完成了运输。

在抗击埃博拉病毒的过程中，中国了解了海外行动的困难：各部门（外交、商务、卫生和军队）之间、总部和前线之间，以及跨文化工作之间的沟通和行动障碍。医疗和公共卫生团队得出的结论是：中国未来在海外工作需要更强的专业和组织能力。被派往塞拉利昂的中国工作人员中，几乎没有人有海外工作经验。为了维持新建的生物安全三级实验室，需要培训当地专业人员，并在一年的紧急预算之后持续提供资金。

中国最终认识到，有效应对疫情最终需要国际合作。埃博拉疫情促使中国与美国签署正式谅解备忘录，在中美政治关系不稳定的情况下，两国疾控中心共同努力，帮助非洲建立疾控中心。

治理、援助和投资

全球卫生治理可被定义为在全球化时代，通过集体行动、利用共享机制，涉及数个公共和私人团体，保护和促进世界卫生。这种治理的主要职能是制定标准和规范、政策和法规、资助、管理和其他促进共同全球卫生目标的行动。

中国在全球卫生治理方面更加积极主动。早期的工作包括参与世界卫生组织关于基本和传统药物以及全民健康覆盖的议程制定，并优先处理巴西、俄罗斯、印度、中国和南非的慢性病、药物创新和健康的社会因素。现在，中国主要参与三个治理领域。首先是促进卫生安全，如埃博拉应对和后续资金提供。二是“一带一路”计划，这将伴随着新的多边制度制定。第三，中国通过DAH、ODA和新的投资工具，对全球卫生融资大幅增加。
自2000年以来，中国的ODA大幅增长，2013年中国ODA达到70亿美元，在过去三年年均增长25%。中国的ODA仍低于经合组织其他主要捐助国：中国的捐助占美国320亿美元的23%，占英国190亿美元的39%，占日本110亿美元的69%。中国ODA占国民总收入的百分比为0.04%，低于经合组织发展援助委员会的目标0.7%，中国ODA中7%的卫生占比也低于其他捐助者。可以说，这些比较显示了新兴经济大国在发展其ODA工作方面的滞后效应。

中国的ODA主要集中在非洲（52%）和亚洲（32%）。中国的DAH项目与其他援助国不同。在中国2010年至2013年210亿美元的ODA中，近五分之四（78%）投资于基础设施建设，五分之一（21%）投资于物资和药品，少量资金提供给技术援助和培训，中国医务人员在全球卫生活动中所占的份额越来越小。美国有双边和多边的资助渠道，重点关注艾滋病、疟疾和结核病等特定疾病以及孕产妇和儿童健康，美国非政府组织和基金会提供补充资金。相比之下，中国的资金几乎完全由政府提供，主要用于提供医疗设施、物资和设备。中国很少有在海外工作的非政府组织，而富裕的中国人还没有开始海外医疗慈善事业。

讨论

未来5年，中国在全球卫生领域的工作将是什么样子？ODA和DAH以及基础设施供应可能会增加。从地理位置上讲，中国将把重点放在亚非丝绸之路上。亚洲是一个日益增长的邻近市场，中国是非洲最大的贸易伙伴和外国投资者。尽管研究人员进行了分析，但他们没有发现中国的DAH分配与中国的贸易、能源进口或对个别非洲国家的市场出口有任何关联。

中国在多边计划中发挥更大作用的前景如何？一些捐助方的资金稳定性令人担忧。虽然中国ODA和DAH仍将主要以双边和国家为中心，但中国可能会追求增加与联合国艾滋病规划署、全球基金、全球疫苗与免疫联盟等的多边计划合作，并在一带一路主题下，调整中国-东盟、亚太经济合作组织、中国-中东欧16+1、上海合作组织、中蒙俄经济走廊等相关的卫生协定。然而，中国也推出了自己的多边基金和银行。因此，中国不太可能简单地填补其他捐助方腾出的资金缺口。合作经营可以进行，但不能简单地按照现有多边框架所规定的条款进行。

更广泛地说，中国的“一带一路”计划是在过去两个世纪所谓西方大国建立的国际关系框架之外的首个全球倡议。中国似乎有选择地加入一些已建立的多边机制（如世界贸易组织），同时也在规划自己的多边机制（如亚投行）。事实上，尽管美国宣布退出，中国仍重申了对《巴黎气候协定》的承诺。与所有大国一样，中国参与多边治理将受到地缘政治和经济目标的推动。由于贸易将促进货物、人员和传染病的流动，因此对大流行疾病的卫生保障对于实现经济目标至关重要。

中国全球卫生政策的未来将部分取决于中国的专业能力和组织能力。中国几乎没有具有实地经验的全球卫生专业人员，全球卫生工作的职业发展路径或激励措施也很有限。事实上，鉴于中国在全球卫生领域的人力资源有限，中国尚未填补其在联合国组织中所占的职位份额。中国的医科大学刚刚开始在全球卫生研究和教育领域开展工作。中国公众的全球卫生认识、参与和支持才刚刚开始。然而，埃博拉疫情和“一带一路”计划引发了两个致力于全球卫生的新部门的创建。卫计委副部长已被指派负责全球卫生工作，中国疾控中心已成立了一个新的全球卫生部门。一份关于中国全球卫生政策的声明草案已被传阅审查，关于将国家卫计委的国际合作司（传统上是一个卫生援助接收机构）改造成一个对外的全球卫生机构的讨论也在积极进行。这些新的卫生机构将为中国的ODA政策注入更强的卫生组分，该政策由商务部对外援助司协调。由于历史原因，只有中国的医疗团队是由国家卫计委直接管理的；所有其他与卫生相关的项目都由商务部规划和管理。随着时间的推移，国家卫计委有望在中国的全球卫生工作中承担更大的责任和权力。

与所有大国一样，中国的“一带一路”计划、应对埃博拉疫情、ODA和DAH以及新的投资基金相互补充和加强，形成了一种独特的参与机制，中国在塑造全球卫生格局方面发挥着越来越强大的作用。

(作者：黄希瑶)

参考文献：Lancet 2017;390:2595-2601